|
גבולות חופש המידע בדיני המס : חובת הגילוי חלה גם על מידע פנימי |
דר' אבי אלתר, עו"ד; איתי הוכברג, עו"ד
"אור השמש הוא המחטא הטוב ביותר" - כך קבע השופט ברנדייס מבית המשפט העליון של ארה"ב בראשית המאה שעברה. חלפה מאה, וניתן לומר כיום בבטחה כי מנטרה זו הצליחה לחלחל גם לפרקטיקת המשפט בישראל."אור השמש הוא המחטא הטוב ביותר" - כך קבע השופט ברנדייס מבית המשפט העליון של ארה"ב בראשית המאה שעברה. חלפה מאה, וניתן לומר כיום בבטחה כי מנטרה זו הצליחה לחלחל גם לפרקטיקת המשפט בישראל.
חוק חופש המידע, התשנ"ח-1988, אשר קבע את המסגרת החוקית, יחד עם פסקי הדין שבאו אחריו ויצקו למסגרת זו תוכן ממשי, שינו את כללי המשחק והביאו לתמורות מרחיקות לכת ביחסי הכוחות בין האזרח לרשויות השלטון ולצמצום הפער, הגדול ממילא, ביניהם.
זכותו של הפרט לקבל מידע אשר שימש את הרשות המינהלית להחלטה בעניינו הוכתרה כמושכלת יסוד של המשטר הדמוקרטי. הגילוי הוכר ככלי אפקטיבי לעיצוב התנהגות ראויה של רשויות השלטון, כאמצעי פיקוח עליהן וכמגביר של תחושת האמון בין האזרח לשלוחיו. תובנות אלה שמקורן במאטרייה המינהלית לא פסחו גם על מישור דיני המס.
הטלת מס הינה סמכות ייחודית הנתונה בידי הרשות. ייחודה של הסמכות נובע מהעובדה, שהיא מתירה לשלטון לפגוע בקניינו של הפרט, ואף מקנה לו סמכויות מרחיקות לכת של חקירה ואכיפה, לשם השגת מטרה זו. "חרב המס" המונפת מעל ראשי הנישומים מחייבת אותם לספק לשלטון מידע מלא על הכנסותיהם ופעילויותיהם העסקיות - וזאת לשם הבטחת שומת אמת. בכך פוגע הליך המס, באופן לגיטימי, בחירותו של האזרח ובמיוחד בזכותו לפרטיות.
נכונותם של הפרטים, בני החברה הדמוקרטית, לפגיעה עמוקה וקבועה כזו בזכויותיהם, נובעת מן "האמנה החברתית" המשוערת, שלפיה "מסכימים האזרחים שפעילות המדינה תמומן מכיסם של יחידיה" (השופטת שטרסברג-כהן בפס"ד כ.ו.ע.).
מה איפוא חלקן של רשויות המס באמנה זו?
הליך המס מושתת על שיתוף פעולה בין המדינה לפרט (בג"ץ קונטרם). שיתוף הפעולה מניח, מן הצד האחד, שהנישום מחויב לגלות מידע מלא על הכנסותיו ועסקאותיו, אך מן הצד השני, ההנחה היא שרשויות המס חייבות לשום את האזרחים באופן נכון, יעיל, הוגן ושוויוני. הוגנות הליך השומה ושוויוניותו מחייבים, בין היתר, את שקיפות פעולות הרשות.
ואכן, בפרשת ד.נ.ד. (רע"א 291/99) הלך בית המשפט העליון בדרך זו כאשר גזר גזירה שווה בין רשויות המס לבין רשויות המינהל וחייב את הראשונות בגילוי המידע ששימש אותן להחלטה בעניין הנישום. נקבע כי רשויות המס כפופות לחובת הגילוי ככל רשות שלטונית אחרת ואין להחריגן מכפיפות זו תחת אצטלה של סודיות/חסיון הנישומים, אלא במקרים יוצאים מן הכלל.
הלכה תקדימית זו סדקה את חומת הסודיות הבצורה מאחוריה הסתתרו משך שנים רשויות המס בסרבן למסור מידע לנישומים. החזקה בדבר "תקינות הפעולה המינהלית" איבדה מכוחה – שהרי צדק צריך אמנם להיעשות, אך גם להיראות.
הסדק שנפרץ בפסק-דין ד.נ.ד. הלך והתרחב בשורת החלטות של בתי המשפט המחוזיים, שבאו, כפטריות אחרי הגשם, אחריו. כך, לדוגמא, בפרשת עמרם אבנר (עמ"ה 1166/03) הכיר בית המשפט בזכותו של נישום לקבל מרשויות המס מידע השוואתי הנוגע לעקרונות, פרמטרים, דרכי חישוב והנמקות, שהיוו בסיס להסכמי שומה שנחתמו בין רשויות המס לבין נישומים אחרים בנסיבות דומות. בעניין קלצ'קין (עמ"ה 7051/03) קבע בית המשפט כי נישום רשאי להגיש בקשה לגילוי מסמכים גם בשלב הערעור, אם לא עשה כן בשלב השומתי. בית המשפט נתן משקל רב לעקרון הגילוי שהוא הכלל, שכן סבר כי הגנה עיקשת על האינטרס הנוגד – אינטרס הפרטיות/סודיות – עלולה להוביל לפגיעה קשה בזכויות הנישום, שכן יבצר ממנו להתגונן כיאות כנגד השומה שהוצאה לו.
המאבק על סימון אבני גבול "חופש המידע" לא עצר בנקודה זו. רוחות הליברליזציה שהחלו כאמור מנשבות בחוזקה בין אכסדראות בתי המשפט, הגבירו את צמאונו של ציבור הנישומים למידע, ועד מהרה החלו רבים מהם לתבוע מהרשויות לחשוף סוג מידע נוסף המצוי בידיהן, שנחשב עד אותו הזמן "מוקצה" ובלתי נגיש – מידע פנימי (פרוטוקולים פנימיים, התייעצויות, ניירות עמדה וכיוצ"ב).
הרגישות המיוחדת המיוחסת לסוג מידע זה הציבה סוגיה זו, תקופה ארוכה, במרכז זירת ההתגוששות המשפטית בין האזרח לשלטון (עת"מ 1069/03 ISE; עת"מ 1637/03 גולן מיכאל; ה"פ 888/02 בשארי ועוד). בכל המקרים התנגדו הרשויות נחרצות להרחבת גבולות חובת הגילוי גם על מידע פנימי, וטענו כי מידע זה מעצם טיבו אינו ראוי לחשיפה משום שהדבר יביא לשיבוש פעולתן, להכבדה יתרה עליהן, לפגיעה בכנות דיוניה וכיוצ"ב.
לפני מספר ימים הכריע בית המשפט העליון בשאלה זו, לאחר שגולגל לפתחו ערעור על בקשת עותר לחשוף פרוטוקולים של דיונים פנימיים שהתקיימו ברשות מינהלית (עע"ם 9135/03 + 9738/04 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ + עמותת שחר).
הרכב מורחב של 7 שופטים פסק כי אין אמנם חובה על הרשות למסור פרוטוקולים של דיונים פנימיים, אך אין פירושו של דבר שהיא יכולה לסרב אפריורית למסרו – על הרשות לשקול כל מקרה לגופו ולהחליט בו על-פי מיטב המסורת המינהלית.
כלומר, הרשות חייבת לשקול ולאזן בין השיקולים השונים, ולהביא בין היתר את עניינו של מבקש הבקשה. בין יתר השיקולים, על הרשות לאזן בין הנזק שעלול להיגרם לרשות בשל הרצון לאפשר קיומם של דיונים פנימיים כנים, לבין הפגיעה והנזק שיגרמו בפועל עקב הגילוי המבוקש, אמון הציבור ברשות כאשר שקיפות דיוניה חשובה לקיומו וכן אופיו של הדיון הפנימי והפורום שבו התקיים. הרשות חייבת להפעיל את שיקול הדעת המסור לה בעניין זה בסבירות.
חובה נוספת המוטלת על הרשות מכוח הדין המינהלי, בכל הנוגע לטיפול בבקשה למסירת מידע לפי חוק חופש המידע, היא החובה לנמק את הסירוב למסירת המידע שנתבקש, כולו או חלקו, ככל שכך החליטה. חובת ההנמקה מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות והיא תורמת לבניית האמון במערכת היחסים שבין הרשות לאזרח במדינה דמוקרטית. לפי זה, רשות ציבורית אינה רשאית להסתפק בסירוב לקוני לבקשה למסירת מידע ועליה לפרט את הטעמים לכך, על מנת לאפשר למבקש המידע לעמוד על טעמים אלה ולשקול את מהלכיו.
לאור כל האמור, הכריע בית המשפט העליון לטובת חשיפת הפרוטוקולים הנדונים.
להלכת שחר השלכות מרחיקות לכת גם על מישור דיני המס.
"מהפכת המידע" מחייבת את רשויות המס בשינוי תפיסתי. ככל יתר רשויות השלטון המשרתות ציבור, וכמי שחבים לו חובת נאמנות – צריכים מעתה פקידי המס להביא בחשבון מראש כי פעילותם במסגרת משרתם תתנהל במידה רבה ב"חלון ראווה".
עליהן להפנים את הכלל בדבר חשיפת המידע, הנובע מעקרון השקיפות וזכות הציבור לדעת. החריג לו – חיסוי המידע – יופעל רק במקרים ספציפיים המנויים בחוק ורק לאחר שהרשות הפעילה שיקול דעת סביר וקיבלה החלטה שלא לחשוף את המידע, ונימקה החלטתה.
ציבור הנישומים צריך אף הוא להפנים את התמורות החיוביות שחלו במאזן הכוחות בינו לבין רשויות המס ולתרגם זאת לצעדים מעשיים בשטח – עמידה על הזכות לדרוש גילויים של כל המסמכים אשר שימשו בסיס להוצאת השומות, ובכלל זה מסמכים פנימיים הנוגעים לעניין. הליך זה מוטב כי יעשה עוד בשלב השומתי.
העמדת מידע לרשות ציבור הנישומים, מממשת את מטרת החוק ומשרתת את טובת הכלל. גילוי מידע פנימי מהווה לא אחת, תנאי בלעדיו אין לבקרה ממשית ומושכלת על פעולת הרשויות ולמניעת פעולות המנוגדות לסדרי מינהל תקין.
שקיפות פעולת רשויות המס מהווה, איפוא, מחסום בעל חשיבות חיונית במניעת השחתתו של הכוח הציבורי וכלי אפקטיבי למימוש העקרון בדבר עשיית שומת אמת.
תקוותנו כי הטמעת תמורות אלה וההסתגלות לגבולות חופש המידע החדשים יעשו במהירות.
|