דו"ח שנתי 21 - משק, בטיחות וביטחון
מקור המאמר - איגוד מבקרי הרשויות המקומיות
http://www.auditors.org.il

נכתב ע"י איגוד מבקרי הרשויות המקומיות
מוגש ע"י עידן מור - השכרת מתנפחים בטיחותיים, מתקנים מתנפחים למגוון גילאים ומתנפחים ליום הולדת.

המינהל / האגף / היחידה / הגוף המבוקר או הנוגע בדבר

¡ יו"ר ועדת הבטיחות העירונית

¡מינהל החינוך/אגף מוסדות חינוך

¡מינהל מש"א

¡מינהל הנדסה/אגף לבנייה ציבורית

¡מינהל ביטחון וסדר ציבורי

¡החברה העירונית לתרבות, ספורט ונופש

¡מנהלי13 בתי-הספר שנבחרו במדגם

¡ממונה על בטיחות בעבודה

1. הרקע הכללי

1.1 הרשות המקומית משמשת - על-פי חוק לימוד חובה, התש"ט - 1949 "רשות חינוך מקומית" לתחומה. רשות החינוך המקומית חויבה, בתקנות החינוך (שהותקנו מכוח פקודת החינוך), לטפל בין היתר, בבטיחות של בנייני בתי-ספר ציבוריים ושל חצרותיהם.

האחריות על הימצאותו של מפגע בטיחותי, חלה על העירייה גם כעל הבעלים של הנכסים, על-פי פקודת הבטיחות בעבודה ועל-פי פקודת הנזיקין.

1.2הצעדים שיש לנקוט, להבטחת קיום תנאי הבטיחות במוסדות החינוך, הובאו בדברי חקיקה שונים.

משרד החינוך והתרבות, בהוראותיו, חייב את רשויות החינוך המקומיות לשמור על השוהים במוסדות החינוך שלהן מפני היפגעות בתאונות, כתוצאה מקיום מפגעים בטיחותיים במתקניהם.

1.3לשמירה על השוהים במוסדות החינוך מפני פגיעה עקב ליקויי בטיחות, על הרשות המקומית לפעול בשני מישורים:

א.מניעת מפגעי בטיחות: לעמוד על קיום הנחיות משרד החינוך לגבי המבנה, חצריו ומתקניו, ליזום בדיקות מקצועיות להסרת מפגעים ולהקנות את כללי הבטיחות לעובדי החינוך והתחזוקה.

ב.הסרת מפגעי בטיחות, אם נוצרו, בשטח מוסדות החינוך ובמתקניהם.

1.4 בהנחיות חוזר מנכ"ל משרד החינוך (חוזר מיוחד ז') מאפריל 1997 (התשנ"ז), מפורטים מספר מוקדים בבתי-ספר, המועדים לתאונות (להלן: "חוזר מנכ"ל").

בין מוקדים אלה, נמצאת גם חצר בית-הספר (נוהל 2, פרק ד').

2. הרקע הייחודי וייזום הביקורת

2.1על-פי הנתונים, שרוכזו בוועדת החינוך של מרכז השלטון המקומי ופורסמו בכלי התקשורת, ארעו בארץ, בשנת הלימודים תשנ"ט 14,689 תאונות בבתי-ספר ובגני-הילדים (עלייה של 0.7% בהשוואה לשנת הלימודים תשנ"ח, שבה ארעו 14,585 תאונות).

המקום המועד יותר מכל לתאונות, הוא חצר בית-הספר, שם ארעו 4,398 תאונות, שהן כ30%- מן התאונות ובמגרש הספורט ארעו כ15%- מכלל התאונות (ס"ה כ45%- מכלל התאונות).

2.2 בתאריך ה29.8.99- ניתן בבית-המשפט העליון פסק-דין סופי (דחיית ערעור), המתייחס לאסון שקרה באחד מבתי-הספר בעיר (ע"א 3881/98). פסק-הדין ניתן על-ידי שלושה שופטים (נכתב על-ידי כב' השופט אנגלרד). פסק הדין, שהערעור עליו נדחה, ניתן על-ידי כב' השופטת פלפל.

להלן קטעים מפסק-הדין:

"ביום 1.2.88 השתוללה סופה עזה באזור ראשון-לציון. משבי הרוח הגיעו במקומות גבוהים עד למהירות של הוריקן, דהיינו, עד לכ150- קמ"ש. מעצמת הרוח השתחררה סככת עץ (פרגולה), שהיתה בנויה על דירת גג בקומה השביעית של בניין והועפה אל תוך חצר בית-ספר סמוך. הסככה פגעה בתלמידים ששהו אותה עת בחצר בית-הספר".

פסק-הדין, הטיל את האחריות על משרד החינוך (מנהל ביה"ס), שהיה אמור, לדעת השופטים, לוודא את אי הימצאותם של התלמידים בחצר בית-הספר במזג האוויר, ששרר אז.

2.3 מבקר העירייה החליט, במסגרת תכנית הביקורת השנתית, לבדוק את ההיבטים השונים של בטיחות החצרות בבתי-הספר בעיר.

3. מהלך הבדיקה

3.1 מבקר העירייה ועובדי לשכתו נפגשו עם יו"ר ועדת הבטיחות העירונית, עם ראש מינהל ביטחון וסדר ציבורי, עם הממונה על הבטיחות בעבודה ועם ראש מינהל מש"א.

3.2 על-פי בקשתו, קיבל מבקר העירייה חומר, המתייחס לבטיחות בתי-הספר, ממנהלי בתי-הספר ומן האחראים לבטיחות.

3.3נשלח שאלון (ראה נספח א') לכל מוסדות החינוך הפורמלי בעיר, למעט גני-הילדים. עד לתאריך ה6.2.2000- התקבלו תשובות מ55- בתי-ספר והם שמשו מדגם לבדיקת נושאי הבטיחות הכלליים.

העתק השאלון הועבר למינהל החינוך.

3.4 שאלון נוסף (ראה נספח ב') נשלח ל13- בתי-ספר, שנבחרו כמדגם אחר (ראה 3.6 להלן).

עד לתאריך ה6.2.2000- התקבלו תשובות מ12- בתי-ספר, אשר היוו את המדגם.

העתק השאלון הועבר למינהל החינוך.

3.5 הוכנה תכנית בדיקה לנושאי בטיחות בחצרות בתי-הספר, לפי הפירוט:

גדרות ושערים -גובה, יציבות, דוקרנים, קרעים בגדרות.

החצר-מפגעי ריצוף/אבני שפה, תאי מים/ביוב הבולטים מעל פני השטח, עצמים בולטים במעברים או בחצר (צינורות, הידרנטים, גזעי עץ וכו').

מגרש ספורט- מפגעים במגרשי הספורט.

מתקנים-מעקה לבמה, מפגעים בריצוף/אבני שפה.

מבנים סמוכים-הימצאות מבנים בגובה מעל שתי קומות, בסמוך לחצרות בתי-הספר מצריכה בדיקות של האלמנטים הרופפים, העלולים להינתק במזג אויר סוער (ראה 2.2 לעיל).

3.6 נערכה בדיקה פיסית בחצרות של 13, מתוך 67 מוסדות החינוך, אשר נבחרו כמדגם, בין היתר, על-פי פיזור גיאוגרפי, לפי הפירוט:

- על-יסודי שש שנתינבחר1מתוך 2

- חט"ענבחרה1מתוך 8

- חט"בנבחרו3מתוך 14

- יסודי ממלכתינבחרו5מתוך 32

- יסודי ממלכתי דתינבחר1מתוך 5

- בי"ס של החינוך העצמאי נבחר1מתוך 3

- בי"ס לחינוך מיוחדנבחר1מתוך 3

כל מנהל בי"ס קיבל רשימה של מפגעי בטיחות, שנמצאו בחצר בית ספרו ונתבקש לתת הסברים. העתק מן הרשימות הועבר למינהל החינוך.

3.7 טיוטת הדוח הועברה להתייחסות הנוגעים בדבר.

3.8 הביקורת החלה בחודש נובמבר 1999 ומתייחסת לתקופה, שעד לתאריך ה-3.2.2000.

4. דרישות הבטיחות לגבי מפגעים אופייניים עיקריים (עפ"י חוזר המנכ"ל, נוהל 2, פרק ד')

4.1 שערים

- גובה 2-2.20 מ' מפני הקרקע

- מבנה השער לא יאפשר טיפוס מעל או זחילה מתחת

- לא יהיו דוקרנים או יתדות בעלי קצוות חדים מעל השער.

4.2 גידור

-גובה הגדר יהיה 2מ' לפחות

-אין להתקין תיל דוקרני בגדרות

-סורגי הגדר צריכים להיות במרווחים של 10-11.5ס"מ (נטו)

-גדר רשת - הקצה התחתון יחובר אל בסיס בטון או בפרופיל תחתון סמוך לקרקע.

4.3 החצר

-החצר תהיה נקייה, ללא פסולת בניין או בורות לאחר עבודות בנייה ושיפוצים

-הפרש גובה בין מפלסים העולה על 50ס"מ, מחייב מעקה או פיתרון גינון מתאים

-בכל במה חיצונית בגובה מעל 60ס"מ, יש להתקין מעקה או פיתרון גינון מתאים

-שבילי הליכה ומעברים יהיו בשיפוע מירבי של 8%

-מדרגות: לא פחות מ3- ולא יותר מ12- במהלך אחד

-מזגנים (המעבה - היחידה החיצונית) יש למקם ... באופן בטיחותי, למניעת פגיעה בתלמידים (חוזר מנכ"ל נוהל 2 פרק ו', א' 4).

4.4 מערכות מים וביוב

תאי ביקורת יותקנו באופן שפניהם יהיו בגובה פני הקרקע בלי ליצור בליטה או שקע - מכסה חסר או התקלקל - יש לתקנו בדחיפות (חוזר מנכ"ל, נוהל 2, פרק ד', ג' 6, ב').

4.5 מבנים סמוכים - חוזר המנכ"ל אינו מתייחס לסכנות לשוהים בחצר בית-הספר, עקב הימצאותמבנים סמוכים עם חלקים רופפים.

להלן קטע מפסק-הדין, של בית-המשפט העליון (ע"א 3881/98), המדבר בעד עצמו:

"מבחן הציפיות והשכל הישר, ... מחייב ... לצפות שרוחות סערה יגרמו להינתקות חפצים שונים ממקומם, שיעופו באוויר. בין אם אלה כבלי חשמל מהשכנים, בין אם זה דוודים למיניהם, בין אם זה אנטנות של טלויזיה, עצים, ענפים ועוד, שהינם מזיקים ופוגעניים, יכולים לעוף ברוח ולהגיע גם לחצר בית-הספר".

5.ממצאים - האחריות והסמכות - משרד החינוך והתרבות

5.1 אישור בגמר הבנייה

חוזר מנכ"ל:

"אישור מוסדות החינוך לאחר גמר הבנייה מטעם משרדנו [משרד החינוך] ייעשה על-ידי גורמי הבטיחות שייקבעו על-ידי המשרד " (נוהל 1, פרק א' תת ס' 4).

הערה

נושא זה לא נבדק.

5.2 פיקוח והדרכה

על-פי חוזר המנכ"ל, משרד החינוך אמור לקיים את מערך הפיקוח, הייעוץ וההדרכה בנושאי בטיחות, באמצעות האחראי על הבטיחות בלשכה המחוזית, מדריכי הבטיחות והממונה על הבטיחות באגף הביטחון.

האחראי על הבטיחות בלשכה המחוזית אמור לערוך תכנון של הביקורות הבטיחותיות והביקורת בפועל נעשית על-ידי מדריך בטיחות:

"... המדריך ימלא דוח ביקורת על תנאי הבטיחות במוסד ...".

5.3מתשובות המנהלים של 55 בתי-הספר, שבמדגם (ראה סעיף 3.3 לעיל) ומבדיקת המסמכים, שהועברו למבקר, על ביקורות של גורמי חוץ שנערכו בבתי-הספר, בין השנים 1994-1999, לרבות דוחות הביקורות, נמצא, שב22- מהם (40%) לא נערכו בדיקות בטיחות חיצוניות בשש שנים אלה.

מן התשובות של 11 מנהלי בתי-הספר, שבמדגם השני (ראה סעיף 3.4 לעיל) ומן המסמכים, שהועברו למבקר על ידם, מתברר כי, ב6- (55%) לא נערכו כלל ביקורות וב5- בתי-ספר (45%) נערכו 19 ביקורות של גורמי חוץ. להלן פירוט בדיקות גורמי החוץ שנערכו בשש השנים ב5- בתי-הספר האלה:

העתקי דוחות ביקורת הבטיחות של משרד החינוך נשלחו, בדרך כלל, לאגף הביטחון בעירייה ולראש מינהל החינוך.

5.5להלן מבחר מהערות המנהלים:

-"לפני כשנה כתבתי לאחראי בטיחות במשרד החינוך ... לבדוק את בית-ספרי ... נעניתי בשלילה".

-"מאז הקמתו של בית-הספר, בשנת 1991 לא נערכה ביקורת בטיחות משום סוג שהוא, למרות בקשותי".

-"בית-הספר פתח שעריו ב9/97-, מאז לא היו כל דוחות ביקורת מכל גורם בתחום הבטיחות".

5.6בהודעת משרד החינוך מתאריך ה2.1.2000- נקבע שהחל ה1.1.2000-, יופסק מתן שירות יועצי בטיחות על-ידי משרד החינוך והרשויות המקומיות מתבקשות לערוך בדיקות בטיחות באופן עצמאי.

6.ממצאים - האחריות והסמכות - בית-הספר

6.1על-פי חוזר המנכ"ל (פרק ג' סעיף ב' ו') מנהל מוסד חינוך: "אחראי לקיום ... הבטיחות ... במוסד ובפעולותיו".

ועוד על-פי החוזר:

-"... מפגעי בטיחות הניתנים לתיקון על-ידי עובדי המוסד, יפעל המנהל לביצוע התיקונים ...".

-"... מפגעי בטיחות חמורים ... יפנה המנהל בכתב לרשות החינוך המקומית ...".

-"... לא נענתה הרשות המקומית, ישלח המנהל מכתב ... לממונה על הבטיחות בלשכה המחוזית".

-"... בוצעו ההמלצות ... ידווח המנהל לכל הגורמים ...".

6.2על-פי אותו החוזר, על מנהל ביה"ס למנות "מורה לתפקיד רכז הבטיחות. אם לא ניתן למנות מורה לתפקיד ... יטפל המנהל עצמו במכלול הנושאים המוטלים על רכז הבטיחות".

מתשובות מנהלי בתי-הספר, לשאלת המבקר, בנושא רכז הבטיחות, נמצא:

-ב25- מתוך 55 בתי-הספר, שבמדגם, לא מונה רכז בטיחות כלל (45.5%).

-מתוך 30 בתי-הספר, בהם מונו רכזי הבטיחות, ב8- הרכזים מונו ללא כל כתב מינוי והאחרים באמצעות מסמכים שונים, כגון:

-טופס "מינוי לעוזר לביטחון במוסד".

-טופס "מינוי אחראי לביטחון במוסד חינוכי".

-טופס "אישור ריכוז בית-ספרי לחינוך לבטיחות בדרכים".

-מכתב של מנהל בית-הספר.

הממונה על הבטיחות בעבודה:

"אין כיום באף בית-ספר רכז בטיחות (בכמה בתי-ספר יש רכז ביטחון ומכאן כנראה הטעות ביטחון - בטיחות").

6.3להלן מבחר התייחסויות של מנהלי בתי-ספר, לעניין מינויו של רכז הבטיחות:

-"היכן ומתי ניתנה הוראה למינוי רכז בטיחות?

מה עליו לדעת בנושאי בטיחות ללא הכשרה?

לפי אילו נהלים עליו לעבוד?

האם יקבל על כך שעות או גמול?"

-"לא ניתנה הוראה כתובה למנות רכז.

אין הגדרת נוהלי עבודה של רכז בטיחות.

לא הוצעה כל הכשרה לתפקיד.

אין גמול לרכז בטיחות".

- "בבית-ספרי לא מונה רכז בטיחות. אף פעם לא קיבלתי הדרכה/הנחיה למנות רכז בטיחות ...
בבית-ספרי יש רכזת ביטחון וכן רכזת בטיחות בדרכים ...".