ניתוח ביקורתי על תוכנית ויסקונסין הישראלית (תוכנית מהל"ב) מאת ג'ונתן סבג

ג'ונתן סבג בעל תואר מוסמך במדיניות ציבורית מטעם אוניברסיטת ת"א (התוכנית למנהלים) מציע מבט ביקורתי על תוכנית ויסקונסין הישראלית - תוכנית מהל"ב - מהבטחת הכנסה להבטחת תעסוקה.

רקע - הקמת ועדת תמיר

ב-1 במרץ 2000, מינה שר העבודה והרווחה אלי ישי ועדה לרפורמה במדיניות הטיפול בבלתי מועסקים המתקיימים מגמלת קיום מתמשכת.[1] הוועדה, שבראשה ישב פרופ' יוסף תמיר, הגישה את המלצותיה באוגוסט 2001.

הקונטקסט והמניעים למינוי הוועדה קשורים בשני גורמים:

• 1. הגידול במספר מקבלי קצבאות קיום בשני העשורים האחרונים;
• 2. המגמה לקדם את המעבר "מִסַעד לעבודה": להפוך מובטלים נתמכי קצבאות סעד למשתכרים עצמאיים בשוק העבודה. מגמה זו בולטת ברוב מדינות המערב מאז תחילת שנות ה-90.

עיקרי הרפורמה שגובשה עוסקים בהקמה של מרכזי תעסוקה ניסיוניים שיפעלו על-פי עקרון "רצף שירותים". לפי עיקרון זה בכל מרכז יהיה אפשר לקבל את כל השירותים הנדרשים למחוסר עבודה לקיומו ולהשבתו לעבודה. המלצות הוועדה כוללות מגוון מכשירי מדיניות שמטרתם להניע מקבלי גמלאות להשתלב בעבודה: קביעת זכאות לגמלה, שירותי תיווך עבודה וסיוע בחיפוש עבודה, חיזוק כישורי המשתתפים - הכשרה מקצועית, השלמת השכלה ושירותים משלימים - נטרול חסמים המעכבים השתלבות בעבודה (סבסוד שירותי תחבורה והשגחה על ילדים). כיום שירותים אלו מפוצלים בין משרדי ממשלה שונים. מצב זה, טענה ועדת תמיר, פוגם ביכולת של הרשויות להשיב את אוכלוסיית הבלתי מועסקים לעבודה ולשלבם בה.[2]

תמצית "תוכנית ויסקונסין"

תוכנית ויסקונסין אמורה לצאת לדרך בעוד שנה וחצי. מדובר בתוכנית כוללת ומפורטת, שתפעיל מרכזי תעסוקה לכ-14 אלף מובטלים, בשיטה שראשיתה במדינת ויסקונסין שבארה"ב.

מטרת התוכנית לחלץ ממעגל האבטלה את הגרעין הקשה של המובטלים, שחסרים משאבים וכלים מספיקים כדי להשתלב בשוק העבודה המשתנה. לפי התוכנית יוצמד לכל משתתף מנחה אישי, שיבחן את כישוריו והשכלתו ויבנה עבורו מסלול פעילות. המשתתפים יצטרכו להקדיש 30 עד 40 שעות שבועיות לתוכנית - להכשרה מקצועית, עבודה התנדבותית או עבודה בשכר - בתמורה לקצבאות. עקרונות התוכנית:

(1) המשתתף ומרכז התעסוקה ייעשו מאמץ משותף ע"מ לשלב את המשתתף בעבודה. מי שלא יהיה מוכן לעמוד בקריטריונים ע"מ להשתלב בשוק העבודה, לא יוכל להמשך לקבל גמלה. (2) מטרת קצבת הבטחה הינה מתן פתרון זמני בדרך לעצמאות כלכלית ולא פתרון קבוע. (3) האפשרות להשתלב בעבודה עדיפה על קבלת גמלאות מהמדינה, לפיכך מי שמבקש גמלת הבטחת הכנסה צריך לבחון כל הזדמנות לתעסוקה. הממשלה מעוניינת לסייע לו בכך אך הדבר אינו גורע מאחריותו של המשתתף בניסוי.

הימצאותה של הרציונאליות הערכית

ג'ונתן סבג: "הרציונאליות הערכית היא רציונאליות מוסרית - פוליטית לא טכנית. תחום המימוש של המוסר הוא בתחום הרציונאליות האינסטרומנטאלית. "בבסיס" התוכנית הישראלית, עומדים ערכים ושאיפות מוסריות - חברתיות בהגשמת התוכנית, אך על אף זאת לא תופסים ערכים אלו מקום מרכזי במימוש התוכנית:

• § "בראש מעייניה של המדיניות החברתית עומדים הקיום ההוגן, ההזדמנות הכלכלית והשילוב החברתי של כל משקי הבית באוכלוסייה. קיימת הסכמה רחבה שאלו ימצאו בעיקר במעגל העבודה הפעילה".[3] הניסוי יביא ל"הזדמנות גדולה לשיפור רווחתה של אוכלוסיית הבלתי מועסקים המתקיימים מגמלאות קיום מתמשכות...במטרה להביא לשילובם (של הבלתי המועסקים) בעבודה שבה יוכלו למצות את עצמם"

הוועדה מניחה הנחת יסוד שבראיית האזרחים ישנה העדפה ברורה של שוק העבודה על פני כל שוק אחר. למשל, עבודה והגשמה עצמית מעיסוק בבית או חוסר עבודה בכלל.

• § "נקודת המוצא של הניסוי היא ראייה של שותפות באחריות של המדינה ושל הפרט בתהליך ההשתלבות בתעסוקה."

הנחה זו סותרת את ההפרטה הצפויה על פי התוכנית של שירות התעסוקה והפקדתו בידיים פרטיות".

ניתוח הרציונאליות האינסטרומנטאלית

ג'ונתן סבג: "אסכולת פרנקפורט הציגה בפנינו את העיסוק ברציונאליות האינסטרומנטאלית, והדגישה כי מה שהופך להיות מרכזי בחברה המודרנית הם האמצעים שהפכו למטרות. השאלות המוסריות והפוליטיות לא נשאלות, ובמקומם עוסקים במה שנוח - ברציונאל האינסטרומנטאלי, ואז, אנו הופכים לנטולי ערכים, אובייקטיבים ושקופים. לראייה מס' דוגמאות מניתוח "תוכנית ויסקונסין" הישראלית לרציונאליות האינסטרומנטאלית:

• § במסגרת הניסוי של הפעלת תוכנית ויסקונסין בארץ, על פי המלצות הוועדה יש לבחון בדחיפות:

שכלול מרבי של מבחן הזכאות לגמלאות קיום; מיצוי יעיל של משאבי המדינה ומנגנוני השוק הקיימים;  על מנת לאפשר את ביצוע הניסוי יש לבצע תיקוני חקיקה; הפעלת תמריצים כלכליים.

• § "הכנת הקרקע לניסוי" - קיום מערך הסברה מקצועי לעידוד מעבר מאי תלות והשתתפות במעגל העבודה.
• § שיכלול תהליך השליטה הבקרה על יבוא עובדים מחו"ל וצמצום משמעותי במספר העובדים הזרים.
• § מטרת הפרויקט...איגום ושילוב המשאבים והשירותים המיועדים לסייע לאוכלוסיית הבלתי מועסקים והפנייתם באופן גמיש ופונקציונאלי למטרת שילובם בעולם העבודה.
• § מובטל = לקוח.
• § כל משתתף יביע בחתימתו הסכמה לתכנית האישית, ויהיה בכך בגדר חוזה בינו לבין המרכז.
• § הדרישה של המדינה מהתאגידים היא לקיצוץ של 35% בקצבאות המשולמות לנזקקים, זהו שיעור דמיוני. מתוך הנחה שמקומות עבודה חדשים לא ייווצרו בקצב דומה, יצטרכו המפעילים למצוא דרכים אחרות לעמוד בקריטריונים. למעלה ממאה אלף יצטרכו להיות מוגדרים כסרבני עבודה. רישום של כמה "סירובים" של מקבלי קצבאות לצאת לעבודה, ולא משנה סיבתם או אילוציהם, יספיקו לצורך הוצאתם מהרשימות.
• § התוכנית המוצעת שואבת את הידע והניסיון מתוכניות דומות המופעלות באירופה ובארה"ב. המרכיבים העיקריים מהמודל האמריקאי:

(1) חיוב מקבל הגמלה לנוכחות במרכז התעסוקה - "הדפסת כרטיס" שמהווה שליטה ובקרה של המדינה על מקבל הגמלה; (2) הכנת תוכנית אישית לקידום תעסוקת המובטל ע"י Case Manger בשיתוף הלקוח עצמו; (3) סטנדרטיזציה - אספקת רצף השירותים באמצעות תחנת שירות אחת  One Stop Center. המרכזים יספקו למשתתפים בניסוי שירותים להשבחה של יכולות וכישורים עצמיים בתעסוקה. במסגרת הניסוי יוגדרו כללים ונהלים ברורים במסגרת ספרי הפעלה מפורטים למרכזי התעסוקה".

"אלה שקולם נשמע"...- שימוש במומחים ובבירוקרטים

ג'ונתן סבג: "בראיית התיאוריות הביקורתיות בתחום הניהול אנו מוצאים שיח רב של מומחים. גוף חשיבה פורמאליסטי, תיאוריות פורמליסטיות וסטנדרטיזציה. במהלך ניתוח הטקסט עולים קולות שמראים לנו כי למומחים ולבירוקרטים סדר יום משלהם השונה מסדר היום החברתי, ונראה כי אלו הופכים את השאלות המוסריות חברתיות לסטנדרטיזציה ניהולית אידיאולוגיות". במהלך ניתוח התוכנית נשמעו קולות אלו ביתר שאת: 

• § המסע הממשלתי לצמצום ההוצאה התקציבית לא הוצג בשמו האמיתי, דהיינו, מסע לקיצוץ תקציבי, אלא הולבש באצטלה של צעד חברתי מתקדם. המסע הממשלתי לקיצוץ תקציבי כלל הקמת ועדה ממשלתית בראשותו של יוסף תמיר, לשעבר מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי.
• § "הממשלה עשתה עד כה עבודת מטה מקצועית, נרחבת ומעמיקה ביותר ועברה כברת דרך ארוכה בבחינת המדיניות הקיימת וכיוון הפעולה הרצוי לטיפול באוכלוסיית הבלתי המועסקים...והגיעה לשיתוף פעולה חיוני בין העוסקים במלאכה בארץ וגם מומחים בחו"ל".[4]
• § תוקם מועצה מייעצת ליד מרכז התעסוקה שתורכב מגורמים שונים בקהילה : מעסיקים, ארגונים וולונטריים, נציגי לקוחות ועוד אשר תלווה את הניסוי ותתרום, כל אחד מהזווית שלו, להשגת המטרה.
• § "תכנון מפורט וקפדני של הניסוי תוך הישענות על מיטב המומחים מהארץ ומחו"ל במטרה למצות ידע, ניסיון ומומחיות מרביים".
• § לווי הניסוי במחקרי הערכה מעמיקים ומגוונים - בהיבט הכלכלי, החברתי והתפעולי \ ארגוני של הניסוי.
• § ועדת ערר - הועדה תפעל בראשות שופט בדימוס, בהשתתפות עובד סוציאלי ומומחה מתחום התעסוקה.
• § אנשי האוצר, חלק מאנשי התקשורת וכמה מחברי ועדת תמיר עצמה נקטו בגישה כוללנית של האשמת המובטלים באבטלתם, ומכאן בבזבוז כספי ציבור.[5]

קריאה מחודשת - מבט ביקורתי על הטקסט

לאור הפרסומים הרבים אודות התוכנית, שרובם מוזמנים על ידי הממשלה, ולאור המטרות שהוצגו לעיל, אציג להלן בחינה ביקורתית מחודשת של "תוכנית ויסקונסין הישראלית".

ג'ונתן סבג: "גם מבקרי התוכנית, החריפים ביותר מסכימים על מס' עקרונות: עבודה ראויה יכולה להעניק תגמול כספי, תדמיתי וחברתי, שקצבאות לא יוכלו להעניק; מצב שירות התעסוקה בשפל, וה"שירות" שהוא מעניק לאוכלוסיית מקבלי הבטחת ההכנסה הוא מתחת לכל ביקורת; שיקולים תקציביים ככלל, הם לגיטימיים - מכאן אפשר להגיע להסכמה, כי יש מקום לרפורמה מהותית במערך הרווחה. אבל מכאן ועד תוכנית ויסקונסין כפי שהוצגה לעיל המרחק רב".

"אלה שקולם אינם נשמע"...:

• 1. נקודת המוצא של התוכנית היא ההנחה כאילו המובטלים אינם רוצים לעבוד[6] וההנחה היא שמקבלי הסעד אינם עושים מאמץ לעזור לעצמם. כל מי שחקר את בעיית האבטלה יודע כי מצוקתו הקשה של המובטל נובעת משלילת זכותו הבסיסית לעבוד ולהתפרנס בכבוד. ברור כי בישראל, בה שיעור האבטלה הינו כ-10% "אשמת" המובטלים היא משנית, ושאלת המדיניות הנכונה להורדת האבטלה ויצירת מקומות עבודה היא המרכזית.
• 2. קצבת הבטחת הכנסה נועדה להעמיד לרשות האנשים שאינם מסוגלים לקיים את עצמם מעבודה, קצבת קיום, שנקבעה ברמה נמוכה למדי. בשנת 2002 השתנתה האידיאולוגיה: ראשי המדינה סברו שיש לקצץ את הקצבה מכיוון שאנשים בגיל העבודה חייבים להשתתף בכוח העבודה: "שילכו לעבוד", טענו. הקיצוץ בקצבת הבטחת הכנסה נעשה עוד לפני שהוצעה לזכאים תכנית אלטרנטיבית כלשהי.
• 3. התכונית אמורה לכלול אבחון תעסוקתי, הכשרה להשלמת השכלת יסוד, הכשרה מקצועית בסיסית, הכשרה וייעוץ לחיפוש עבודה והתמדה בעבודה וכו'. ספק אם יש ביכולתה של תוכנית בת שלושה חודשים להעניק לאנשים שנפלטו משוק העבודה מיומנות שתאפשרנה להם להיקלט מחדש בעבודה. כידוע, אין צמיחה של עבודות בלתי מיומנות ואין דרישה לעובדים מבוגרים ועובדים בלתי מיומנים.
• 4. בעקבות התוכנית יצטרכו מקבלי גמלת הבטחת הכנסה להיבחן במבחן הכנסה, על מנת לקבל הטבות נוספות, כאשר הגמלה תיחשב כהכנסה בדיוק כמו הכנסות אחרות. החלטה זו מכוונת בעיקר אל הקבוצה הגדולה ביותר של מקבלי הבטחת הכנסה - האמהות החד הוריות.
• 5. במסגרת התוכנית נדרשים ליישם הכשרה והסבה מקצועית של כוח אדם למקצועות הנדרשים בענף ההיי-טק. החלטה זו לא תעזור לרוב מקבלי הבטחת הכנסה שהם בעלי השכלה נמוכה.
• 6. כניסת עובדים חדשים לדרגים הנמוכים של שוק העבודה דוחקת החוצה חלק מהנמצאים בה או שהיא מביאה לירידה בשכר ולהרעת תנאי העבודה של העובדים הבלתי מיומנים שנמצאים שם.

ג'ונתן סבג טוען כי הניסיון לחקות תוכנית ממדינות מעבר לים והריצה לעבר "תוכנית מוצלחת מחו"ל", אינה לוקחת בחשבון מס' הבדלים בסיסיים מובנים בישראל. התנהלות התוכנית בארץ מזכירה את השיטה האמריקאית, אך שנים של יישום התוכנית במדינות שונות בארה"ב מלמדות שהמציאות היא לא סרט אמריקאי.[7]

• 1. תוכנית ויסקונסין קודמה בארה"ב ובבריטניה, כאשר שיעור האבטלה לא עבר את ה-4%. שיעור האבטלה בישראל עומד זה עשור על שיעור של 10%. אין להתייחס לרפורמה במערך הרווחה בלא לבחון מה קורה בשוק התעסוקה.
• 2. הפעלת לחץ ואמצעי כפיה להעברת המובטלים מרווחה לעבודה חורגים מגבולות מדינת הרווחה כפי שהייתה מקובלת בישראל. המובטלים בארה"ב אולצו להשתתף בתוכנית שבמהלכה נשללו מהם כל זכויותיהם המוקנות במסגרת מדינת הרווחה.
• 3. בארה"ב התוכנית הופעלה כשהיו מקומות עבודה זמינים והיצע העבודה היה גדול מאשר בישראל. תנאי להצלחת התוכנית הוא בשילוב עם יצירת מקומות עבודה במגזר הציבורי או עבודות יזומות אחרות. אם הממשלה לא תפנה משאבים ליצירת מקומות עבודה, כל פתרון קסם אלטרנטיבי של טיפול במובטלים יהיה זמני.
• 4. דעת הקהל האמריקאית תמכה בתוכנית לאור נסיבות פוליטיות מסוימות שנוצרו ב-1996.[8]
• 5. בית הדין האירופי קבע, בשונה מישראל, שמתן שכר שונה לאנשים המועסקים במשרה חלקית מהווה אפליה עקיפה על בסיס מין, כי רוב המועסקים במשרה חלקית הן מועסקות.
• 6. לפי דו"חות בנק ישראל האחרונים, 80% מהמועסקים החדשים משתכרים משכורת שאינה מעלה אותם אל מתחת לקו העוני.[9]

סיכום

לדעתו של ג'ונתן סבג, "ועדת תמיר" לא הציעה תוכנית לצמצום האבטלה, אלא דרכי כפיה אינסטרומנטאליות חדשות השוללות את זכויות המובטלים ומחזקות את הרושם כי הם האשמים ולא המדיניות הכלכלית - חברתית שאימצו ממשלות ישראל.

האסטרטגיה הכלכלית המבססת את המשק הישראלי על עבודה זולה היא הראויה לביקורת; המדיניות הכלכלית השמרנית המעדיפה את המאבק באינפלציה על המאבק באבטלה היא זו הצריכה לעמוד במוקד הדיון.

ספיקת הכפיים של הפוליטיקאים נוכח התוכנית, כאילו אי אפשר לקדם כל מדיניות דרך המגזר הציבורי וחובה עלינו להפריט את שירותי הרווחה, מעידה יותר מכל על יכולותיהם ומנהיגותם ולא על חולשה טבועה של האנשים העובדים במגזר הזה.

רפורמה בתחום הרווחה נדרשת בישראל כמו בכל מדינות המערב. אך עם זאת, היה אפשר לבחור ברפורמה הומאנית, המתחשבת בצורכי מחפש העבודה, במאווייו, במצב המשפחתי והתעסוקתי. התוכנית הייתה צריכה להכיל בתוכה נציגי הסתדרות העובדים, מובטלים, אמהות-חד הוריות, נציגי הנכים וכל אלו שקולם אינם נשמע, כך נעשה במדינות מסוימות. ישראל, החוסכת במתן שירותים אך מעתירה קיצוצים, יכולה להתגאות באחת הרפורמות האכזריות שבהן; ולהציג בפנינו שליטה רעיונית ומעשית של ה"בירוקרטים" וה"מומחים" במדיניות הרווחה הישראלית ולספק לנו Case Study נוסף ב"אקטיביזם ניהולי".

ביבליוגרפיה

• × תמיר יוסף, המלצות הוועדה לרפורמה במדיניות הטיפול בבלתי מועסקים המתקיימים מגמלת קיום מתמשכת - דו"ח ביניים, אוגוסט 2001
• × פרופ' שנהב יהודה, מכונת הארגון - חקירה ביקורתית ביסודות תורת הניהול, שוקן, 1995
• × פרופ' שנהב יהודה, סיכומי קורס: אקטיביזם ניהולי, אוניברסיטת תל אביב, נובמבר 2004
• × סבירסקי ברברה, מה קרה לתוכנית ויסקונסין הישראלית?, מרכז אדווה, ספטמבר 2002
• × סבירסקי ברברה, תוכנית הממשלה "מהבטחת הכנסה להבטחת תעסוקה והחלטות הממשלה מאוגוסט 2002, מרכז אדווה, ספטמבר 2000

•×      מרכז אדווה, "שילכו לעבוד": השלכותיה של "תכנית ויסקונסין" האמריקנית, יולי 2003.

• × מחויבות - התנועה לשלום וצדק חברתי, מסמך הסתייגויות לקראת דיון בהצעת החוק בועדת העבודה והרווחה, 25.11.03
• × ג' לארי. בראון ולארי ו. ביפרמן, "תוכנית ויסקונסין" האמריקאית נכשלה, בית הספר למדיניות חברתית וניהול, אוניברסיטת ברנדייס, ארה"ב דצמבר 2001
• × החלטות הממשלה מאוגוסט 2000
• × מרכז מחקר ומידע הכנסת, בחינת סוגיית ההפרטה של שירות התעסוקה, הכנסת, דצמבר 2003
• × מרכז מחקר ומידע הכנסת, מסמך רקע: הצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 בנושא שילוב מקבלי גמלאות בעבודה, הכנסת דצמבר 2003
• × שביב מירב, מהבטחת הכנסה להבטחת תעסוקה, משרד האוצר 26.10.99
• × Ynet: צח רונית ופישביין עינת, "עבודה בעיניים", 11.02.05
• × "הארץ": סיני רותי, המובטל לשעבר מהולנד יילחם באבטלה מחדרה, 13.07.03
• × "הארץ": סיני רותי, ויסקונסין אמריקאית או ויסקונסין אירופית, 16.07.04
• × "הארץ": טל אברהם, לא אוהבים את ויסקונסין, 07.02.05
• × "הארץ": מאמר מערכת, הסיכוי של ויסקונסין, 13.02.05
• × "הארץ": פז-פוקס אמיר, לא די ב-45 שניות, 16.02.05
• × אתר אינטרנט של משרד האוצר
• × אתר אינטרנט של משרד התמ"ת
• × אתר אינטרנט של הכנסת 
• × אתר אינטרנט של משרד ראש הממשלה

אוכלוסיית היעד שהוגדרה בהמלצות ועדת תמיר: מקבלי גמלאות במסגרת תוכנית הבטחת הכנסה, נכות כללית ומקבלי דמי אבטלה החוזרים למערכת בכל כמה חודשים (פרק א' סעיף ב' בהמלצות).

[2]ראה המלצות ועדת תמיר (דוח ביניים), פרק א'.

[3]דו"ח ביניים של הוועדה לרפורמה במדיניות הטיפול בבלתי מועסקים במתקיימים מגמלת קיום מתמשכת.

[4]שם.

[5]סבירסקי ברברה, מה קרה לתוכנית ויסקונסין הישראלית?, מרכז אדווה, ספטמבר 2002

[6]מחויבות - התנועה לשלום וצדק חברתי, מסמך הסתייגויות לקראת דיון בהצעת החוק בועדת העבודה והרווחה, 25.11.03

[7]Ynet: צח רונית ופישביין עינת, "עבודה בעיניים", 11.02.05

[8]ג' לארי. בראון ולארי ו. ביפרמן, "תוכנית ויסקונסין" האמריקאית נכשלה, בית הספר למדיניות חברתית וניהול, אוניברסיטת ברנדייס, ארה"ב דצמבר 2001

[9]הארץ: פז-פוקס אמיר, לא די ב-45 שניות, 16.02.05