התערבות ממשלתית במערכת החינוך \ מאת: ג'ונתן סבג[i]

"...הספקת חינוך לילדי ישראל מגיל גן חובה ועד סוף תואר ראשון חייבת להיות באחריותה המלאה של המדינה, לכן על המדינה לפעול למען הרחבת חוק חינוך חינם (ואולי גם חובה) בשלוש שנים נוספות"[ii].

במסגרת בחינת חוק לימוד חובה נכון לבחון את השאלה המהותית שעומדות מאחורי הרצון לאפשר לכל ילד להשיג תעודת בגרות, שתוכל לפתוח בפניו את הדרך להשכלה בכלל וגבוהה בפרט. תפקידה של המדינה אינו מתמצה בקביעת ההסדרים המאפשרים את מימוש זכותם של אזרחיה לקבל חינוך. לראייתי, על המדינה לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי להבטיח את מימוש הזכות.

האו"ם עיגן את זכותו של כל אזרח לחינוך במסמכים בינ"ל העוסקים בזכויות אדם. מדינת ישראל חתומה על אמנות אלה ולפיכך היא מקבלת את האמור בהן בהכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם סעיף 26:

• 1. "כל אדם זכאי לחינוך. החינוך יינתן בחינם, לפחות בשלבים הראשוניים והיסודיים. החינוך בשלב הראשון הוא חובה...
• 2. החינוך יכוון לפיתוחה המלא של האישיות ולטיפוח יחס כבוד לזכויות האדם ולחירויות היסודיות. החינוך יטפח הבנה, סובלנות וידידות בין כל העמים והקיבוצים הדתיים והגזעיים, ויסייע למאמץ של האומות המאוחדות לקיים את השלום.
• 3. להורים זכות הבכורה לבחור את דרך החינוך לילדיהם".

אמנת האו"ם בדבר זכויות הילד, סעיף 28: "המדינות החברות מכירות בזכותו של הילד לחינוך, ובמטרה להשיג זכות זו בהדרגה ועל בסיס הזדמנות שווה:

• א. ידאגו כי חינוך יסודי יהיה חובה וחינם לכל;
• ב. יעודדו את פיתוחן של צורות שונות של חינוך תיכון, לרבות חינוך כללי ומקצועי, יעשו אותן ניתנות להשגה ונגישות לכל ילד, וינקטו אמצעים מתאימים, כגון הנהגת חינוך חינם והגשת סיוע כספי במקרה הצורך;
• ג. ידאגו בכל האמצעים המתאימים כי חינוך גבוה יותר יהיה ניתן להשגה לכל על בסיס יכולת.

ג'ונתן סבג: "הזכות לחינוך אינה רק זכות חברתית ממעלה ראשונה, היא גם זכות שמימושה הוא תנאי חיוני למימוש זכויות אחרות, ובהן זכויות אזרחיות-מדיניות כחופש הביטוי והזכות לבחור ולהיבחר וזכויות חברתיות כזכות לרמת חיים נאותה[iii]. מהצהרות אלה עולה באופן בולט כי הגשמת הזכות לחינוך כרוכה בחובה של גורם כלשהו לספקו".

חובת החינוך

חינוך יסודי חובה מקובל כשירות מובן מאליו בחברות מודרניות. העיקרון שכל הילדים חייבים להימצא בבתי הספר במשך זמן נתון התקבל כבר במאה ה-18 בפרוסיה ובאוסטריה. באנגליה יושם חוק חינוך חובה (יסודי) בשנת 1870. עיקרון זה אומץ ע"י מדינות רבות בעולם המערבי. מנתוני ה- OECD עולה כי מדיניות חינוך יסודי חובה אומצה ע"י כל מדינות העולם.  ג'ונתן סבג: "מנקודת מבטה של המדינה יש לחינוך חשיבות כמכשיר לבנייתה של חברה משכילה ומתקדמת. ביסודה של הטענה מצויה ההנחה כי חינוכו של היחיד הוא חלק מטובת הכלל אף אם הדבר נעשה בניגוד לרצונו, ומאליה עולה שאלת זכותה של המדינה לכפות את החינוך.

בישראל, הכנסת מסדירה את אופן הפעלת מערכת החינוך ומגדירה את מטרותיה בחקיקת דיני חינוך. דינים אלו הם מכשיר בידי המדינה הדמוקרטית להסדרת מערכת החינוך הפועלת בה, וכן לאכיפה ולהפצה של ערכים הנחשבים רצויים בחברה, כפועל יוצא מן המנגנון הדמוקרטי התופס את המחוקק כריבון המייצג את רצון האזרחים. במדינה דמוקרטית יש לחינוך חובה חשיבות מיוחדת בהקניית הכלים הדרושים לאזרח ליטול חלק בתהליך הדמוקרטי[iv]".

תועלת המדינה מחינוך אזרחיה

חוקרים קלאסיים מתחום הכלכלה (מאלתוס, ג'ון סטויארט מיל, אדם סמית' ועוד) טענו כי העלייה ברמת החינוך של האזרחים תביא לירידה ברמת הפשיעה וכי שוק העבודה ייצא נשכר ממנה. מחקרים רבים הוכיחו את הקשר בין השכלה ובין כושר השתכרות. חינוך הוא, לפיכך, השקעה משתלמת לטווח ארוך, למדינה וליחיד. רמת ההשכלה היא גורם מרכזי ביכולת ההשתכרות של העובדים, והיא משפיעה על הרצון להשתתף בשוק העבודה ועל הסיכוי למצוא עבודה. מגמה זו באה לידי ביטוי במחקרו של דר' דני בן דוד[v], "אי-שוויון וצמיחה בישראל". דר' בן דוד טוען, כי אחד הגורמים המרכזיים לגידול בשיעורי האבטלה הוא העובדה שתהליך הקדמה הטכנולוגית מגדיל את הביקוש לעובדים משכילים ובכך מעמיד את בעלי ההשכלה הנמוכה בפני קושי במציאת עבודה. מאידך גיסא, לדבריו, 19% מהגידול בפריון הכולל של המדינה מוסברים ע"י הרחבת ממדי ההשכלה באוכלוסיה הישראלית, כלומר אוכלוסייה משכילה יותר מאפשרת שיעורי תעסוקה ופריון גובהים יותר.

ההתקדמות בתחום החינוך היסודי לכל, בעולם ובישראל הייתה מהירה יותר מקידום החינוך העל-יסודי לכל. בשנותיה הראשונות של המדינה נפוצה התפיסה החברתית שכל ילד חייב לקבל חינוך יסודי על חשבון הציבור, אך החינוך העל יסודי הוא בגדר מותרות.

שר החינוך דאז, זלמן שז"ר, עמד על חשיבות חוק לימוד חובה: "והלא עניין לנו עם האומה העברית, האומה שידעה את החוק של 'ושיננתם לבניך' עוד מראשית עלייתה על הבמה ההיסטורית, ואומה זו הן ידעה גם בשנות האפלה שלה לשמור על נכס זה של לימוד חובה לכל ילדיה...ידעה להושיב מלמדי תינוקות בכל עיר ובכל כפר, בכל גליל ובכל מדינה, וקבעה שכל עיר שאין בה מלמד תינוקות אין דינה דין עיר"[vi].

השכלה גבוהה

ג'ונתן סבג: "לכל אדם יש את הזכות ללמוד בחינוך גבוה (מכללות ואוניברסיטאות), אם הישגיו האקדמיים מספיקים לכך. ההבדל בין שלב זה לקודם - לא כל אדם זכאי לחינוך גבוה, אלא רק אלו שהישגיהם מספיקים לכך".

סעיף זה, בגלל עלויותיו הגבוהות, מיושם כמעט רק במדינות מפותחות, היכולות להקדיש את המשאבים הדרושים ליישומו. גם בין אלו שמיישמות אותו יש שונות רבה, כאשר היישום העמוק ביותר הוא חינוך גבוה חינם, בחלק ממדינות אירופה. בישראל מיושם סעיף זה על-ידי סבסוד הלימודים הגבוהים על-ידי המדינה ומתן מלגות לתלמידים נזקקים.

סיכום

ג'ונתן סבג: "למעט התועלות שיש למדינה מהחינוך וצוינו לעיל, ישנם תחומים, והחינוך ביניהם, שקיימת בהם הצדקה להתערבות ממשלתית וקביעת מדיניות. הבסיס לניתוח התחומים הם מערכת של כשלים מבניים ותפקודיים של הממשל מחד והשוק מאידך למלא משימות בתחום הציבורי. מסתבר שהשוק הפרטי יש לו מוגבלות מיוחדת באספקת מוצר לאזרח ולממשל יש מוגבלות גם לספק מוצר אחר לציבור".

שני המאפיינים העיקריים של מוצר ציבורי:

• 1. היצע משותף: היצע משותף מאפיין מצב של מוצר, שלאחר ייצורו לספקו לאחרים ללא עלות נוספת או בעלות קטנה מאוד מכיוון שלא ניתן לחלקו ליחידות נפרדות.
• 2. עלויות חיצוניות: הן מתקיימות כאשר עלות הייצור של מוצר מסוים מוטלת גם על אלה שלא השתתפו ביצורו.

להלן שלוש סוגיות המצדיקות התערבות של הממשלה בשוק:

• א. העלויות החיצוניות מהוות בעיה המחייבת התערבות ממשלתית מכיוון שהחברה אינה יכולה לקיים מערכת מושלמת של זכויות קניין.
• ב. אי אפשרות למנוע מבני אדם צריכת מוצר ציבורי יוצרת בעיה הידועה בשם "בעיית הטרמפיסט". עניינה הרציונאליות של הפרט ועומדו בפני תוצאות חברתיות.
• ג. העלויות החיצוניות מגבילות את השוק ומצדיקות התערבות ממשלתית. אולם ההצדקה להתערבות יכולה לנבוע מסוגי כישלונות או מגבלות אחרות של השוק שאותן נמנה להלן:

• 1. הפרשי זמן: למרות רצונם של אנשים במוצר מסוים לא יכול השוק לייצר את המוצר במהירות שתשביע את רצון הפרטים.
• 2. אינפורמציה: לפעמים הצרכנים לא מבינים או לא מפרשים נכונה את האותות של השוק. בשל העדר תמריץ של השוק להעביר אינפורמציה, נמצאת הממשלה זכאית להתערב בפעולתו ולחייב את היצרנים לדווח על המרכיבים השונים של מוצריהם ועל השפעתם.
• 3. עלויות חילופין: קיימים מצבים שבהם עלות ההשקעה ביצור המוצר גבוהה מאוד. פירמות קטנות יהיו מסוגלות לשאת בנטל ההשקעה אך לא יוכלו לעמוד בקשיים של קבלת ההחזרים המתאימים בעבור השקעתם. רק רשות ציבורית המוסמכת לגבות מיסים שאינה פועלת על פי קריטריון של רווח תוכל להרוויח לדוגמא מהפעלת מערכות חינוך ומערכת כבישים עירונית ובינעירונית.
• 4. מוצרי אופציה: חברה פרטית אינה יכולה לייצר מוצרים שהאנשים בחברה אינם משתמשים בהם בהווה אך היו רוצים שהם יעמדו לרשותם כאשר ירצו לצרוך אותם בעתיד.
• 5. קיומם של ערכים לא כלכליים: למדינה יש אינטרס בחינוך כערך ולא כמוצר כלכלי; דבר שהיא מחויבת לו מבחינה ערכית על פי האמנות עליהם היא חתומה. חברה פרטית למשל, לא תמצא לנכון ללמד בפריפריה בגלל מספר מועט של תלמידים שלא יצדיקו את המודל הכלכלי שלה.

ג'ונתן סבג: "כל זאת מביא אותנו למצוא כי למדינה אינטרס רחב וחובה בסיסית במילוי חובתה לחינוך אזרחיה. בדעתי הפרטית אני מוצא, כי המדינה צריכה להעניק חינוך חינם מגן הילדים ועד לתואר הראשון (לפחות לשנת הלימודים הראשונה) ובכך תקצור את פירות ההשקעה בטווח הזמן הבינוני והארוך כפי שאנו רואים שמקיימות מדינות המערב בעלי התפיסה הכלכלית הסוציאל-דמוקרטית".

[i] ג'ונתן סבג מוסמך במינהל ומדיניות ציבורית מטעם אוניברסיטת ת"א (התוכנית למנהלים)

[ii] "הארץ"19.05.00.

[iii] זכויות. לא הטבות, זכויות חברתיות בישראל, דו"ח האגודה לזכויות האזרח בישראל, דצמבר 1997.

[iv] י' קשתי, מ' אריאלי וש' שלסקי, לקסיקון החינוך וההוראה, תל אביב, 1997.

[v] ד' בן-דוד, "אי שוויון וצמיחה בישראל: התוואים הכלכליים-חברתיים של מדינת ישראל".

[vi] דברי הכנסת מיום ט"ז בתמוז תש"ט, 13 ביולי 1949.