אירלנד - פריז - פרובנס - מאי 2014

כנס רואי חשבון

הרצאה בנושא מענק עבודה במדינות אירופה:

צרפת, אירלנד ובריטניה

ד"ר איתמר כוכבי

עורך דין ורואה חשבון

מחבר הספר: "רווחה בעולם  קפיטליסטי", "Welfare in a Capitalist World", אשר יצא לאור בהוצאת ספריית גלובס

מרצה בפקולטה להנדסת תעשייה וניהול  בטכניון

בקורסים "חשבונאות ניהולית מתקדמת" ו"בקרת עלויות".

(Dr.)  Faculty of  Law, University of Haifa, ISRAEL

.

הנהגת מענק עבודה איננה ייחודית למדינת ישראל. בחנתי את הדרכים הנהוגות בעולם ליישום מענק עבודה. במאמר זה עסקתי ביחסן של שיטות המשפט השונות לסוגיית מענק עבודה תוך בחינת יתרונותיהן וחסרונותיהן, לצורך המחשת הביקורת על הליקויים בדין הישראלי. במאמר זה הצגתי לצורך הכנס המתקיים בצרפת בנושא: "צרפת והשוק האירופאי - כלכלה, חשבונאות ומיסים", דוגמאות של השוואה בשיטות מענק העבודה במדינות אירופה- צרפת, אירלנד ובריטניה.

המודלים העיקריים של מענק עבודה בשיטות המשפט הזרות

שיטות מענק העבודה הנהוגות במדינות השונות, מושתתות על העברת מענק המשולם בפועל.

ניתן לזהות שני מודלים עיקריים:

המודל הראשון: החישוב מושתת בתחילה על תוספת בשיעור נתון בהתאם לגידול בהכנסה, תוך הפחתה הדרגתית בשיעור מסוים מסכום המענק ככל שההכנסה עולה, עד לשחיקתו המוחלטת של המענק בהתאם להכנסה שנקבעה. מערכת מעין זו מונהגת בארצות הברית ובצרפת.

המודל השני: חישוב המענק מושתת על הבטחת רמת הכנסה מינימלית לאדם העובד מספר שעות (מינימלי) נתון, תוך הפחתה הדרגתית בשיעור מסוים מסכום המענק ככל שההכנסה עולה עד לשחיקתו המוחלטת של המענק בהתאם להכנסה שנקבעה. בריטניה ואירלנד מהוות דוגמה למדינות בהן מונהגת מערכת זו.

אופן החישוב של המענק הוא המבדיל בין המודלים. במודל הראשון המענק גדל בתחילה כתוספת אחוז נתון מההכנסה (במודל זה הדאגה לזכאים למענק מתחילה בשכר נמוך, עניין היוצר תמריץ להגדלת השכר והמענק בהתאמה, וכן הגדלת שעות העבודה), עד לסכום מרבי ידוע. מהסכום המרבי המענק הולך ופוחת בהדרגה עד הגיעו לתקרת הכנסה שבה נשחק לחלוטין.

במודל השני המענק מתחיל בערכו המרבי, ופוחת בהדרגה עד הגיעו לתקרת הכנסה שבה הוא נשחק לחלוטין. במודל זה התמריץ לעובדים נמוך, מאחר שהזכאים למענק הם עובדים שמרוויחים שכר גבוה יחסית, וזהו חיסרון בהשוואה למודל הראשון.

הנהגת מענק עבודה באירלנד

א. רקע

מנגנון מענק עבודה הונהג באירלנד בשנת 1984 והוא נקראFIS -

Family Income Supplement  ("תוספת מענק משפחתית").

באירלנד, מענק עבודה יועד לשכירים בלבד.

ממשלת אירלנד הנהיגה את מדיניות ה-NAPS - (National Anti-Poverty Strategy), בשנת 1997 והחל מאוקטובר 1998 אימצה מדיניות ה-NAPS את מנגנון מענק העבודה.

בשנת 2002 נבחנו מחדש עיקרי מדיניות ה-NAPS והודגשו תחומים שונים מעט מן התחומים שהיו בתוכנית המקורית.

מטרת מדיניות ה-NAPS היתה להפחית את שיעור העוני בתוך עשר שנים, לטווח של בין 2% ל-4% עד לשנת 2010, במטרה לחסלו לחלוטין עד לשנת 2016. מטרות נוספות של מדיניות ה-NAPS היו הורדת שיעורי האבטלה והעברת הכנסה נאותה לכל זכאי במדינה.

ב. המנגנון

מנגנון ה-FIS פועל על פי חוק:

Social Welfare Consolidation ACT 2005   (להלן ייקרא: "החוק האירי"). החוק האירי מופיע בפרק 6 בתוך "קובץ החוקים המאוחד בענייני רווחה".

יעדיו של החוק האירי הינם הורדת שיעורי האבטלה ומתן הכנסה נאותה לכל זכאי.

הסכום שהתקבל מדמי אבטלה היה גבוה יותר מהכנסה מעבודה, ולכן משפחות בעלות הכנסה נמוכה העדיפו לקבל דמי אבטלה מאשר לעבוד. המטרה הבולטת ביותר של החוק, אם כן, הייתה לספק תמריץ למשפחות אלו להישאר במעגל התעסוקה.

הושם דגש בעיקר על בריאות הציבור ועל אוכלוסיות במגזרי העוני הבאים: ילדים, נשים וקשישים.

המענק ניתן בצורת תשלום שבועי הפטור ממס למשך 52 שבועות, שלאחריהם יש להגיש בקשה חדשה לזכאות.

במודל האירי, חישוב המענק מושתת על הבטחת רמת הכנסה מינימלית ליחיד העובד מספר שעות (מינימלי) נתון, תוך הפחתה הדרגתית בשיעור מסוים מסכום המענק ככל שההכנסה עולה, עד לשחיקתו המוחלטת של המענק בהתאם להכנסה שנקבעה.

המענק מועבר ישירות לחשבון הבנק של שכיר הזכאי למענק.

קהל היעד

הזכאות למענק הינה לשכירים בעלי הכנסה נמוכה, ושיעורי המענק ושחיקתם משתנים בהתאם למספר הילדים ולהכנסתו החודשית של הזכאי.

קריטריונים לזכאות לקבלת המענק

לצורך קבלת מענק ה-FIS קיימת רמת הכנסה מינימלית של 200 אירו. הזכאות למענק עומדת הן לזוגות והן ליחידים בעלי עבודה קבועה (הצפויה להימשך שלושה חודשים לפחות), אשר להם ילד אחד עד גיל 18 או ילד עד גיל 22 הלומד בתוכנית לימודים מלאה, ואשר הכנסתם נמוכה מסכום מינימלי שנקבע, בהתאם למספר הילדים.

תנאי הזכאות למענק נקבעו בתוכנית כדלהלן:

הזכאות למענק הינה לזכאי העובד לפחות 19 שעות בשבוע או 38 שעות בשבועיים. במקרה של בני זוג ניתן לצרף את שעות העבודה של שני בני הזוג לצורך בדיקת הזכאות.

במקרה של הורים פרודים התנאי לקבלת המענק הינו אחת משתי האפשרויות:

א. הזכאי מתגורר עם ילדו.

ב. הזכאי תומך בצורה מלאה ומוחלטת בבן זוגו לשעבר המתגורר יחד עם ילדו.

זכאים נוספים למענק עבודה:

א. מקבלי קצבת חזרה לעבודה אשר מועסקים כשכירים.

ב. יחידים אשר בן זוגם או השותף שלהם לחיים מקבל את הקצבאות הרשומות להלן:

דמי אבטלה, קצבאות פנסיה או קצבת טרום פרישה, אולם סכום קצבאות אלו יתווסף להכנסת המשפחה (הכנסה מעבודה), ויובא בחשבון לצורך חישוב המענק, ותוספת של סכום הקצבאות להכנסה תקטין את המענק.

ג. סכומי המענק

סכום המענק הניתן לזכאי (זוג ויחיד עם ילדים) מותנה בהכנסה מעבודה ובמספר הילדים.

ההתייחסות הינה לבני זוג בחישוב מאוחד, ובכך מתאפשרת גמישות בין בני הזוג בחלוקת נטל העבודה והטיפול במשפחה.

סכום המענק משתנה וגדל על פי מספר הילדים, וקטן (פוחת) בשיעור של 60% עם הגידול בהכנסה עד לשחיקתו המוחלטת ברמת הכנסה שנקבעה בחוק האירי. גובה המענק השבועי המינימלי נכון לשנת 2011 עומד על 20 אירו.

ד. הפחתת המענק בשל הכנסות בן הזוג

בקביעת סף ההכנסה השבועי לזכאות לקבלת המענק, ההתייחסות לתא המשפחתי היא כאל יחידה אחת.

ה. התוצאות של יישום החוק

הזכאים מקבלים את תשלומי המענק מהממשלה בכל שבוע, ותשלומי מענק עבודה מחושבים כחלק מתשלומי הרווחה הסוציאליים הכוללים באותה שנה. הוצאות הממשלה בשנת 2006 עבור יישום החוק לקבלת מענק ה-FIS הסתכמו ב-94.5 מיליון אירו, עלייה משמעותית לעומת שנת 2005 שבה עמדו הוצאות הממשלה על 72 מיליון אירו. 64% מתשלומי הממשלה היו למשפחות חד-הוריות ו-25% היו עבור משפחות שבהן שלושה ילדים ויותר.

ב-2010 חלה עלייה כללית בסף ההכנסה למשפחה ב-6 אירו בשבוע לכל ילד. בשנה זו ניתנו מענקי עבודה ל-28,223 משפחות, וההוצאות הממשלתיות על סעיף זה הסתכמו ב-186 מיליון אירו.

לסיכום, ניתן לראות עלייה משמעותית בתשלומי המענק על ידי הממשלה עם השנים. באופן כללי, מספר המקבלים מענקי רווחה סוציאליים עמד בשנת 2011 על כחצי מאוכלוסיית המדינה.

ו. אכיפת החוק

נכונות המידע המוגש עם הבקשה לקבלת המענק הינה באחריותו של הזכאי. בכל שלב לאחר אישור המענק עשויות הרשויות לערוך ביקורת פתע לזכאי, בעיקר כאשר מתעוררת שאלה בנוגע לזכאותו לתוספת הכנסה משפחתית או באשר לנכונות הפרטים. הרשויות יכולות להפסיק את התשלומים באופן חלקי או מלא עד אשר הן יאשרו את הבקשה.

להלן המקרים בגינם ניתן להפסיק את תשלומי המענק:

§         הזכאי אינו בין החיים או שאינו מתגורר בכתובת שצוינה בעת הגשת הבקשה.

§         הזכאי אינו שכיר במשרה מלאה.

§         הזכאי חדל להיות שכיר והפך לעצמאי.

§         מצבו של הזכאי השתנה והוא מובטל.

§         הזכאי קיבל קצבת מחלה במשך יותר משישה חודשים.

§         התנאים ההתחלתיים של הזכאי אינם ברורים או שעדכון התנאים שלו נמשך זמן רב מדי (מרגע שקיים שינוי במצבו).

במידה שנמצא כי זכאי סיפק מידע כוזב או הסתיר מידע, הוא יועמד לדין וצפוי לקנס כספי או למאסר.

העובר על הוראות מענק העבודה מחויב לעונש בהתאם לסוג ההליך:

1. בהרשעה בהליך מקוצר (דיון מהיר), בקנס שלא יעלה על 1,500 אירו או במאסר שלא יעלה על שישה חודשים או בשניהם גם יחד.

2. בהרשעה בכתב אישום בהליך רגיל, בקנס שלא יעלה על 13,000 אירו או במאסר שלא יעלה על שלוש שנים או בשניהם גם יחד.

ז. יתרונות המודל באירלנד

מענק העבודה נועד לעזור למשפחות בעלות הכנסה נמוכה להגדיל את הכנסתן. המענק ניתן למשפחות שעומדות בדרישות החוק גם אם הילדים אינם מתגוררים באירלנד, ויתרון בולט היה עידוד תעסוקת נשים בשוק העבודה. מענק עבודה נתן מענה לקהל יעד שעובד בעבודות לטווח קצר, או שעובד פחות שעות, בעיקר נשים (35% מהנשים עבדו במשרה חלקית בשנת 2004 באירלנד).

המענק נדיב יותר למשפחות חד-הוריות כי הוא הותאם מלכתחילה למשפחות שבהן יש שני בני זוג החיים יחד. משפחה חד-הורית משתכרת בדרך כלל פחות ועל כן המענק יהיה גדול יותר מאשר במשפחה עם שני בני זוג עובדים.

תשלומי מענק העבודה פטורים ממס.

אחד התנאים לזכאות למענק הינו עבודה קבועה לאורך לפחות שלושה חודשים, דבר אשר מהווה תמריץ להישאר במעגל התעסוקה.

אחד היתרונות הנוספים הוא שהמענק אינו נחשב כהכנסה ומאפשר לקבל טיפולים רפואיים מסוימים בחינם.

המענק הצליח להגדיל את הרווח מעבודה גם בקרב זכאים שעבדו במשרה חלקית וגם בקרב זכאים שעבדו במשרה מלאה.

ח. חסרונות המודל באירלנד

אחד החסרונות הבולטים הוא שמענק עבודה ניתן לתקופה של 52 שבועות, ואינו משתנה במקרה שהכנסת הזכאי פחתה.

בעיה נוספת היא שלא כל הזכאים באירלנד מודעים לקיומו של מענק העבודה, ולכן אינם מגישים בקשות לקבלת המענק. לפני שנת 2005, רק 30% מהזכאים הפוטנציאליים פנו לקבל את המענק. כמו כן, הזכאי תלוי בחסדי המעסיק אשר צריך להכין עבורו את הטפסים המתאימים.

במודל האירי, בני זוג יעדיפו שאחד מהם לא יעבוד כדי שהמענק יישאר גבוה יותר. ככל שהמענק גבוה יותר, הדבר עלול לגרום להפחתת התמריץ לשעות ארוכות יותר של עבודה בקרב הזכאים, משום שבשיטה האירית, ככל שאדם עובד שעות רבות יותר, הוא מקבל מענק נמוך יותר, מאחר שהוא מתחיל ישר מהמענק הגבוה, ובהכנסה מינימלית כל תוספת הכנסה (ושעות עבודה) גורמת לו לרצות לעבוד פחות.

ט. המודל האירי - סיכום

המחוקק האירי מדגיש את הערך המוסף של העבודה ולכן מזכה במענק רק זוגות או יחידים שעובדים ושהכנסתם נמוכה. עצמאי אינו זכאי למענק עבודה, וכך גם זוגות ויחידים ללא ילדים.

השיטה האירית מעודדת את הזכאים להישאר בסכום הכנסה מינימלי של 200 אירו לחודש (זו הנקודה שבה המענק מרבי ונמצא בגובה השיא, כבר בתחילתו). ובכך גורמת לזכאים להפסיק לעבוד עבור הכנסה חודשית שגבוהה מ-200 אירו. המחוקק האירי קבע כי ההתייחסות הינה לזוג בחישוב מאוחד, ובכך מתאפשרת גמישות בין בני הזוג בחלוקת נטל העבודה והטיפול במשפחה.

סיכום והשוואה של הדין הזר באירלנד, בצרפת ובישראל

הזכאות למענק בצרפת, באירלנד ובישראל נקבעת בחוק בהתאם לרמת ההכנסה ובהתחשב במספר הילדים. המחוקק הצרפתי, בשונה מהמחוקק האירי והישראלי, קובע כי יחיד או זוג בעלי הכנסה נמוכה, העומדים בשני מבחני הכנסה, זכאים למענק גם אם אין להם ילדים.

לעומתו, המחוקק האירי קבע כי הזכאות למענק עומדת רק לזוגות או ליחידים בעלי עבודה קבועה ולהם לפחות ילד אחד עד גיל 18 או ילד עד גיל 22 הלומד בתוכנית לימודים מלאה. כמו כן, המחוקק הישראלי בדומה למחוקק האירי קבע כי זכאים למענק זוג או יחיד שגילם 23 ומעלה, שיש להם ילד אחד לפחות, וכן זוג או יחיד שגילם 55 שנים ומעלה ואין להם ילדים. בצרפת ובישראל הזכאות למענק העבודה ניתנת הן לשכירים והן לעצמאים, בעוד שבאירלנד עצמאי אינו זכאי למענק עבודה.

בשלוש המדינות (אירלנד, צרפת וישראל) שביניהן נערכה ההשוואה, קיימת רמת הכנסה מינימלית לזכאות למענק: באירלנד עומד הסכום על 3,360 דולר, בצרפת על סך 5,240 דולר ובישראל על 6,583 דולר.

השיטה הצרפתית והשיטה הישראלית מתמרצות באמצעות המענק את בעלי ההכנסה הנמוכה להמשיך ולהגדיל את הכנסתם עד לסכום המרבי, ובכך מעודדות אותם לעבוד יותר על מנת לקבל מענק גבוה יותר. השיטה האירית, בשונה מהן, מעודדת את הזכאים להישאר בסכום הכנסה מינימלי חודשי של 3,360 דולר (נקודה שבה המענק מרבי ונמצא בגובה השיא כבר בתחילתו), ובכך גורמת לזכאים להפסיק לעבוד עבור הכנסה שנתית שגבוה מ-3,360 דולר. השיטה האירית אינה מאפשרת חישוב נפרד לבני הזוג לעומת השיטה הישראלית, שבה הזכאות למענק הינה אישית, עם הפחתה של המענק במקרה שבו הכנסות שני בני הזוג יוצרות "הכנסה עודפת".

השיטה הצרפתית הינה שילוב של השיטה האירית ושל השיטה הישראלית. מחד גיסא, הבדיקה נערכת עבור כל אחד מבני הזוג בנפרד, ומאידך גיסא, ישנו מבחן נוסף הבוחן את הכנסות התא המשפחתי הכולל. המחוקקים בצרפת, באירלנד ובישראל התחשבו במספר הילדים וקבעו מענק גבוה יותר עם העלייה במספר הילדים.

בהשוואה בין צרפת לבין אירלנד ולבין ישראל מצאתי כי המענק המרבי של עבודה באירלנד הינו הגבוה ביותר באופן משמעותי, בתרגום המענק השנתי עבור זוג עם שלושה ילדים, בערכים בשווי דולרי.

תוצאות ההשוואה העלו שהמחוקק באירלנד (בהשוואה למחוקק בצרפת ולמחוקק בישראל, שבהן סכומי המענק כמעט זהים), קבע סכומים שנתיים מרביים הגבוהים ב-71% ביחס לצרפת (5,073 דולר באירלנד לעומת 1,495 דולר בצרפת), וגבוהים ב-70% ביחס לישראל (5,073 דולר באירלנד לעומת 1,508 דולר בישראל).

בצרפת ובישראל מענק עבודה ניתן כתוספת להכנסה החודשית, ומתקבל כתשלום חד-פעמי רק לאחר שנה (עבור כל החודשים), בעוד שהזכאי זקוק למענק בכל חודש. באירלנד, לעומת זאת, תשלום מענק עבודה הינו תשלום שבועי המתקבל באותה שנה, ובשונה מצרפת ומישראל (שבהן אין הגבלת זמן למענק) המענק מוגבל לתקופת זמן של 52 שבועות.

בישראל המענק גדל, נשאר קבוע וקטן בהתאם לרמת ההכנסה, עד שהזכאות למענק פוקעת לחלוטין בסכומים הקבועים בחוק. באירלנד (לעומת ישראל וצרפת), ישנה הפחתה הדרגתית בשיעור מסוים מסכום המענק המקסימלי ככל שההכנסה עולה, עד לשחיקתו המוחלטת של המענק  בהתאם להכנסה שנקבעה בחוק.

בצרפת, מענק עבודה גדל עד לנקודת שיא אחת שבה המענק בגובה מרבי, ומנקודה זו המענק מתחיל מיד לקטון עד לפקיעת הזכאות (במצבים מסוימים, המענק מגיע לנקודה שבה גובהו נותר קבוע עד לסכום שנקבע שבו המענק קטן, עד לפקיעת הזכאות).

הערה: המידע המוצג במאמר הינו מידע כללי בלבד, ואין בו כדי להוות ייעוץ ו/או חוות דעת משפטית. המחבר ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים, ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים. רק הוראות החוק, הפסיקה או הוראות המוסד המטפל, מחייבות וקובעות.

הכותב: ד"ר איתמר כוכבי, הינו מרצה בפקולטה הנדסת תעשייה וניהול בטכניון בחיפה כ-16 שנה, בקורסים חשבונאות ניהולית מתקדמת ובקרת עלויות. ד"ר מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה. במקצועו רואה חשבון וכלכלן (כ-21 שנה) , וכן עורך דין. בעל משרד עריכת דין (רואה חשבון), בקריית הממשלה בחיפה. תחום התמחותו דיני מיסים, משפט מסחרי ודיני עבודה.

מחבר הספר: "רווחה בעולם קפיטליסטי" Welfare in a Capitalist World, אשר יצא לאור בהוצאת ספריית גלובס.

מיקום המשרד: קריית הממשלה פל ים  7, חיפה, טל: 8621350- 04, פקס: 8621349- 04, פל': 5443671- 050

e-mail: [email protected]